8.8.13

SOSTENIBILIDAD EN EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO ESPAÑOL

Decálogo a favor de un urbanismo más sostenible
Después de recopilar, estudiar y analizar la legislación producida por las Comunidades Autónomas, su verificación por parte de los responsables, y a la luz de los informes de los expertos exteriores, el equipo ha identificado una serie de temas importantes que se han planteado en forma de decálogo para su debate y discusión. Estas reflexiones finales se incluyen a continuación con el ánimo de ofrecer una serie de ideas que permitan iniciar un proceso tendente a conseguir un planeamiento urbanístico más sostenible. La situación en el momento actual es bastante delicada, tanto por las consecuencias que se han producido derivadas de una utilización no adecuada del planeamiento, como por la dificultad de romper unas rutinas establecidas que, en parte, parecen entender el planeamiento urbanístico con la asignación casi discrecional (en el mejor de los casos) de valor económico al suelo. Conseguir a través de los mecanismos urbanísticos vigentes ciudades y territorios más sostenibles pasa, necesariamente, por cambiar previamente algunas de las piezas clave del sistema actual.
1. Legislación urbanística y ambiental
Un problema específico del caso español, y que se advierte de forma muy notoria en el análisis legislativo realizado, es la gran dispersión de los acercamientos al planeamiento urbanístico en cada una de las comunidades autónomas desde la óptica de la sostenibilidad. Lo que no deja de resultar sorprendente dada la gran similitud existente en los ámbitos administrativos que regulan, controlan, y redactan el planeamiento y en los propios sistemas y tipos de planes. Esta dispersión es una cuestión compleja ya que, en muchos casos, la simple línea administrativa de separación entre comunidades autónomas no se corresponde con áreas ambiental ni funcionalmente diferenciadas. Por supuesto esto no sucede sólo en el ámbito español si no también entre países de la Unión Europea. Por eso parece tan importante el hecho de que el organismo encargado de la redacción y seguimiento del plan y de la observación del territorio trascienda las divisiones político-administrativas y del propio parcelario. Sin embargo la cuestión no se refiere exclusivamente a ese tema sino que debería enfocarse también desde el ámbito legislativo. Desde una perspectiva de sostenibilidad ambiental todo parece indicar que no ha resultado demasiado positivo el hecho de que se hayan otorgado en exclusividad a las comunidades autónomas las competencias en materia de urbanismo, ordenación del territorio y vivienda. Las dificultades de revertir esta situación y conseguir que exista una base común en el sistema de planeamiento (por supuesto con las especificidades propias de cada comunidad) para todo el territorio nacional, son obvias.
Sin embargo dado que las cuestiones ambientales ya no son competencia exclusiva de las comunidades se podría plantear la relación entre ambas como necesaria. Abordar determinadas cuestiones relativas al planeamiento urbanístico sostenible desde una perspectiva ambiental ayudaría a resolver determinados problemas que ahora se detectan de forma bastante clara al analizar las diferentes legislaciones autonómicas relacionadas con dicho planeamiento y las consideraciones ambientales a las que el mismo está sometido. Probablemente sería interesante volver a la antigua idea de una legislación estatal del suelo ligada a la ambiental. Una ley del suelo y medio ambiente que pudiera condicionar en todo el territorio nacional la incidencia ambiental del planeamiento urbanístico parece urgente. Y esta urgencia debería ampliarse a todo el ámbito de la Unión Europea porque parece necesaria una convergencia en las actuaciones que relacionan ambos conceptos. Existen múltiples ejemplos de cómo un deficiente enfoque del planeamiento urbanístico ha traído consigo daños irreparables para el ambiente en el que se desarrolla la vida de las personas, o para un medio natural que muchos casos no es sólo patrimonio de un ayuntamiento o de una comunidad autónoma sino de todo el país o de toda Europa.
2. Contenido del derecho de propiedad y planeamiento urbanístico
Es una tradición en el urbanismo español que los planes, además de prefigurar el futuro del territorio planificado, determinen el contenido del derecho de propiedad del suelo. Esta determinación se hace por una remisión de la ley ante la imposibilidad de fijar, parcela a parcela, dicho contenido en una legislación de carácter general. Estas dos funciones del planeamiento, por desgracia, han interferido de forma notable la una con otra. De forma que el plan urbanístico tiende a verse en algunos casos, más que como un planteamiento de futuro, como un sistema para distribuir de forma supuestamente racional (aunque en realidad, en muchos casos, dependiendo de las presiones que los diferentes grupos interesados pudieran ejercer) los valores monetarios del suelo. Los ayuntamientos se ven de esta forma sometidos a fuertes presiones ya que, en realidad, se les supone la capacidad para multiplicar los valores de algunos terrenos y dejar otros prácticamente con el del suelo agrícola. Esta capacidad aparece mediatizada por la tutela de la comunidad autónoma correspondiente pero, normalmente, esta tutela está reglada y es complicado que pueda oponerse de forma frontal a la mayor parte de las determinaciones incluidas en el plan. Es verdad que existe un mínimo de distribución equitativa dentro de pequeñas áreas y que, históricamente, las transferencias de aprovechamiento urbanístico fueron un intento de equidistribución de cargas y beneficios, finalmente fallido cuando el tribunal constitucional derogó una gran parte de la ley del suelo del año 1992, y las comunidades autónomas no recogieron dicho instrumento en sus normativas. Al constituirse las corporaciones locales en dispensadoras de dádivas en forma de incremento del valor del suelo ya pueden suponerse sus dificultades para resistir las malas prácticas y la corrupción. Probablemente sea éste uno de los problemas más importantes con los que se enfrenta la gestión del plan en el momento actual. Resulta imprescindible inventar nuevos sistemas que permitan desvincular el valor del suelo (determinado en última instancia por el plan) del planeamiento urbanístico. No resulta sencillo aunque la última ley del suelo ya ha dado pasos importantes como el de eliminar la tradicional clasificación del suelo sustituyéndola por la situación en la que se encuentra dicho suelo. Sin embargo probablemente sea necesario avanzar más por este camino, pensando soluciones más o menos complejas ante este problema, como la de conceder una edificabilidad mínima a cualquier terreno, edificabilidad que sólo se concretaría si el plan lo permitiera pero que se podría comprar o vender. Otras alternativas pasarían por obligación de devolver a la comunidad las plusvalías íntegras generadas (o por lo menos en forma significativa) por la asignación de usos del suelo que trajeran consigo, de hecho, un aumento del valor del mismo. Hasta ahora las plusvalías devueltas a la comunidad resultaban meramente anecdóticas comparadas con los beneficios reales conseguidos por el propietario del suelo que no tenía que hacer nada más que ser propietario del mismo. Esto era así porque se suponía que la otra parte de la plusvalía debería de ser invertida en urbanizar esos terrenos. Sin embargo el propietario normalmente lo que hacía era, o bien vender los terrenos al promotor, o trasladar el precio de la urbanización a la venta del producto final. En cualquier caso resulta imprescindible abordar este problema si se quiere conseguir un urbanismo más sostenible y más justo, que desactive la voracidad urbanizadora y recalificadota de suelos para obtener plusvalías y reduzca las posibilidades de incidir en prácticas corruptas.
3. El ámbito administrativo del plan
Dada la variedad de situaciones climáticas, territoriales y sociales en las que se encuentran las Comunidades Autónomas resulta sorprendente la gran similitud existente en los ámbitos administrativos que regulan, controlan, y redactan el planeamiento. Esto trae consigo, además, que las diferencias entre los distintos sistemas de planeamiento sean realmente pequeñas. En realidad, los requerimientos de planeamiento actual deberían de ser los que marcarán los ámbitos y las unidades administrativas que los llevaran adelante. Sin embargo la tendencia no ha sido esta. Por ejemplo, la desaparición de las áreas metropolitanas como unidades de gestión de los planes trajo consigo muchos más problemas que ventajas. Esta progresiva desaparición de las unidades intermedias significó, de hecho, una polarización en torno a los propios órganos de gobierno de las comunidades autónomas y a los ayuntamientos. La consideración de la sostenibilidad como un elemento determinante en la redacción de los planes implica, de facto, que una parte importante de la estrategia pasa a ser de carácter ambiental. Por desgracia el ambiente no se circunscribe a unos límites administrativos artifi cialmente determinados sino que, normalmente, los supera o bien no los alcanza. En estas condiciones resulta imprescindible relacionar las unidades administrativas de regulación, control y gestión, con las unidades naturales. Sucede lo mismo respecto a las consideraciones sociales y económicas también de primera importancia en la redacción de los nuevos planes. Esta necesidad de ámbitos administrativos y de planeamiento que gocen de una flexibilidad que les permita adaptarse, tanto a las diferentes unidades naturales y socio-económicas, como al carácter cambiante de las mismas, es fundamental para conseguir unos planes ecológicamente más sostenibles.
Por otra parte esto no debería significar una proliferación de instrumentos de ordenación en forma de cascada (el sistema español de planeamiento se ha caracterizado hasta el momento por ser de carácter jerárquico) sino que, probablemente, habría que pensar solamente en dos escalones o tres como máximo. Esta proliferación de planes desde lo general a lo más específico, aparte de su inflexibilidad, significa en la realidad una notable complicación administrativa e importantes problemas derivados de la necesidad de verificación en todos los puntos.
Tampoco significa que estas unidades de gestión del planeamiento se vayan a convertir en un elemento más del sistema de organización política del estado o las comunidades, sino simplemente que, dependiendo del tipo de ámbito, deberán coordinarse con los órganos de poder constitucionales. Es decir que los nuevos planes además de contener las determinaciones propias de los mismos deberían incluir la manera de ser gestionados dependiendo tanto de su ámbito territorial como de las afecciones socioeconómicas y ambientales que pudieran producir.
4. Relación entre planificación territorial y planeamiento urbanístico
Según se deriva de los análisis efectuados, otra situación que es imprescindible abordar de forma prioritaria es la de la relación entre la planificación territorial y el planeamiento urbanístico. Reconocida la importancia de la planificación territorial en muchos lugares de la legislación (particularmente en las exposiciones de motivos de la mayor parte de las normas aprobadas relativas al tema) resulta aparentemente anómala la escasa cantidad de planes territoriales aprobados en las comunidades autónomas.
Aunque las causas son variadas existe un denominador común que es, en muchos casos, la extraordinaria amplitud del ámbito y los muy ambiciosos objetivos que se pretenden alcanzar con la aprobación del instrumento de planificación que corresponda.
En la antigua ley del suelo española de 1956 también existía un plan nacional que jamás llegó a realizarse.
Una buena parte de los instrumentos de planificación territorial de las comunidades autónomas tal y como están planteados se configuran como auténticos planes nacionales correspondientes a esa comunidad. Por otra parte, el planeamiento urbanístico se ha venido reduciendo poco a poco exclusivamente a la figura del plan general (con esta denominación u otras equivalentes en las distintas comunidades autónomas). El plan general, tal y como está planteado, se ocupa de delimitar el suelo urbano y urbanizable, pero no de gestionar en régimen de escasez el conjunto de la superficie geográfica municipal, atendiendo a sus orientaciones, valores y servidumbres agrarias y urbano-industriales. Además, el plan general es un instrumento sumamente pesado y casi imposible de modificar sobre todo en ciudades grandes. De forma que la mayor parte de las ciudades españolas se están limitando a mantener sus planes generales, normalmente muy antiguos, y funcionan mediante modificaciones puntuales de planeamiento. Estas modificaciones puntuales de planeamiento en muchas ocasiones son tan importantes que cambian de forma determinante la imagen planteada en el plan sin tener en consideración las implicaciones que puedan incidir sobre el resto de la ciudad y su área de influencia. Esta situación, tanto en la planificación territorial como del planeamiento urbanístico, está sometiendo a una parálisis la ordenación racional de nuestros territorios que se están organizando y construyendo en función de intereses más particulares que colectivos. Esta falta de visión global del territorio y la escasa implicación de la ciudadanía en un proceso que se le escapa, ha traído consigo que no sea posible atender más que al corto plazo. Para que la relación entre planificación territorial y planeamiento urbanístico funcionara de forma mínimamente coherente habría que simplificar todo el sistema. Una planificación territorial mucho más operativa con determinaciones a corto plazo y otras a largo plazo (las primeras básicamente de carácter económico relacionadas con los períodos de cada gobierno y con los presupuestos anuales, y las segundas con limitaciones de carácter ambiental) que implica la necesidad de revisar sólo determinadas partes del plan dejando el resto sin tocar. Y un planeamiento urbanístico con un sistema de revisión mucho más flexible que el vigente.
Actualmente la parte del planeamiento urbanístico encargada de determinar el contenido del derecho de propiedad del suelo (simplemente por seguridad jurídica) penaliza de forma muy importante las posibilidades de revisión del mismo con un mínimo de agilidad. Además para conseguirlo debería de existir una mayor implicación de la ciudadanía en los procedimientos de cambio y un sistema de información que permitiera analizar en tiempo real la situación de la ciudad o de los territorios afectados y proyectar tendencias y escenarios de futuro. Hay que considerar que la redacción de un plan general en la mayor parte de los casos, puede necesitar desde el momento en el que se produce la toma de datos (lo que se conoce como información urbanística) hasta que el plan se aprueba, como mínimo un plazo de cinco o seis años. En estas condiciones, los datos de partida en los que se ha basado la redacción del plan en muchos casos ya no coinciden con los reales. La planificación territorial debería contar con instrumentos que permitieran hacer de puente con el planeamiento urbanístico, adaptando el planeamiento municipal a determinaciones especificadas a una escala más amplia (que abarque, según los casos, una mancomunidad de municipios, una isla o una región) pues hoy muchos de los problemas e incidencias territoriales desbordan los límites municipales y deben contextualizarse en una escala más amplia. Por tanto, la nueva planificación territorial debería de contener determinaciones a corto y a largo plazo y además de tipo urbanístico. Por otra parte parece necesario un planeamiento urbanístico en el cual apareciera desligado el problema de la determinación del contenido del derecho de propiedad del suelo del propio de configurar la imagen futura de la ciudad y con un sistema de revisión mucho más flexible que el actual (ligado además a un nuevo sistema de planificación territorial que ya contuviera algunas de las determinaciones básicas de dicho planeamiento).